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Un nouveau moment de vérité? L’Union Bancaire européenne et la place financière du Luxembourg


forum mai 2013 cover(Note: Ceci est la version longue, avec références bibliographiques, d’un article d’abord paru dans l’édition de mai 2013 de forum consacrée à l’Europe. )

 

Qu’est-ce qui se cache derrière l’Union Bancaire Européenne (« UBE ») ? [1]

L’Europe fédérale se réaliserait-elle par les banques? L’UBE est l’un des quatre piliers d’une nouvelle étape dans l’intégration européenne définis dans le document présenté par le président du Conseil européen Herman Van Rompuy le 26 juin 2012 avant le sommet de Bruxelles[2].

A côté d’une politique économique intégrée, d’une politique fiscale et budgétaire intégrée et d’une vraie légitimité démocratique, ce papier suggérait une union bancaire européenne dans les termes suivants: « An integrated financial framework to ensure financial stability in particular in the euro area and minimise the cost of bank failures to European citizens. Such a framework elevates responsibility for supervision to the European level, and provides for common mechanisms to resolve banks and guarantee customer deposits. »

L’idée n’est pas nouvelle – elle est comprise en germe dans les directives existantes sur la supervision prudentielle des banques, et la surveillance par une autorité européenne est par ailleurs formulée dans les recommandations du groupe De Larosière de février 2009 – mais l’Union bancaire telle qu’elle se dessine à l’heure actuelle est véritablement née du contexte de la crise de la zone euro et de la dette souveraine.

Si on dépasse l’aridité de la matière de la régulation bancaire, on découvre sous le sigle de l’UBE un véritable laboratoire de l’idée européenne, où sont discutés, sur le terrain restreint mais éminemment important des banques et de leur supervision, les thèmes d’abandon de souveraineté et de dépassement des intérêts nationaux pour arriver à une vraie intégration européenne. On y retrouve, de manière concentrée, tous les problèmes que connaît l’Europe à l’heure actuelle: la question de l’Europe à plusieurs vitesses, ou comment organiser, au niveau européen, un cadre réglementaire pour l’activité des banques, sans aboutir à des distorsions de concurrence entre zone euro et hors-euro. Mais aussi les réticences liées au financement commun des dettes des banques par un fonds commun européen – faisant écho aux discussions sur les paquets de sauvetage de certains pays européen en détresse (Chypre, Grèce)…

Politiquement, l’UBE est le fruit d’un paradoxe: la route vers l’UBE débuta véritablement lors du sommet des 28 et 29 juin 2012, alors que l’Allemagne exigeait, à titre de compromis pour accepter la recapitalisation des banques espagnoles par l’ESM, le principe que les banques européennes seraient désormais surveillées par une autorité européenne, qui serait, de préférence, la BCE. L’Allemagne fut prise au pied de la lettre par ses partenaires (surtout les pays du « Club Med » – France, Italie, Espagne) et l’on assiste, depuis l’été 2012, à une course effrénée pour mettre en place le premier pilier de l’UBE, à savoir le mécanisme de surveillance unique (Single Supervisory Mecanism ou SSM). Depuis septembre 2012 et la publication du premier projet de règlement SSM, on observe que les dirigeants allemands essaient de freiner l’avancée de l’UBE, surtout dans sa composante financière, conscients du lourd prix politique qu’ils auront sans doute à payer lors des prochaines élections si d’autres banques européennes en détresse devaient être sauvées avec l’argent des contribuables et/ou des déposants allemands.

 

Principales critiques à l’égard de l’UBE

A la base de l’UBE se trouve l’idée, née de l’origine bancaire de nombre de dettes souveraines, qu’il faut rompre le cercle vicieux entre les banques et les Etats. Les Etats ne doivent plus être vus par les marchés comme le “prêteur de dernier ressort”, il ne doit plus appartenir au contribuable de sauver les banques en détresse.

Pour pleinement réaliser cette coupure, il a été proposé d’européaniser la surveillance des banques, la garantie des dépôts mais aussi la restructuration et la liquidation des banques. Ainsi, l’UBE comprend-t-elle principalement quatre piliers[3]:

– le mécanisme de surveillance unique (SSM)

– un nouveau cadre prudentiel (CRD IV)

– la garantie des dépôts

– un cadre harmonisé pour la liquidation des banques (RRD).

Or, immédiatement, plusieurs problèmes fondamentaux et hautement complexes sont apparus et sont actuellement discutés en rapport avec la mise en place de l’UBE. Il y a, pour commencer, un problème dans l’approche: l’édifice de l’UBE est construit sur un compromis « à l’européenne » (on dirait un « Kuhhandel » en allemand), où un pays reçoit une concession en échange d’une autre concession. Sur ce fondement incertain est ensuite construit un immeuble complexe, à multiples ramifications, toutes interdépendantes, mais dont la construction avance à des vitesses différentes. Peut-on vraiment faire le SSM sans négocier en même temps la directive résolution? Et le nouveau cadre pour la garantie des dépôts? Et la nouvelle CRD? On ne le peut pas, mais c’est pourtant ce qui se passe. Un autre problème réside sans doute dans la vitesse à laquelle tout cela doit se faire – tout cela n’est pas favorable à la qualité des textes.

Ensuite se pose la question, dans le cadre du SSM, si la BCE est vraiment l’autorité appropriée à laquelle il fallait confier la surveillance prudentielle du secteur bancaire européen. On peut être d’avis qu’il y a un conflit inhérent à agir comme autorité de surveillance prudentielle de banques dont on est par ailleurs créancier dans le cadre des opérations de politique monétaire. Ceci d’autant plus si on sait à quel point la BCE veille au maintien de son indépendance dans toutes ses fonctions, y compris sa future mission de superviseur des banques. Le contraire quasiment de la nécessaire « accountability » pourtant considérée comme l’un des piliers d’une Europe plus intégrée dans le papier Van Rompuy. Le défaut de légitimité démocratique dans la mise en place du SSM et de l’octroi de pouvoirs importants à la BCE a aussi été critiqué: le règlement mettant en place le SSM est basé sur l’article 127(6) TFEU, qui prévoit un pouvoir de décision du Conseil, avec une simple consultation du Parlement européen. A nouveau, on est loin de la « légitimation démocratique » voulue par le papier Van Rompuy. En plus, selon beaucoup de spécialistes, le TFEU aurait dû être changé pour permettre une meilleure gouvernance de la BCE – actuellement seulement les gouverneurs ont le pouvoir de décision en toutes matières, alors que le « supervisory board » instauré par le futur Règlement SSM devrait en pratique prendre toutes les décisions prudentielles qui ne seront alors en principe que « rubber-stamped » par le conseil des gouverneurs.

Une autre question épineuse est celle de la qualification du personnel de la BCE à mener à bien cette mission. La BCE n’a en effet aucune expérience en matière de surveillance prudentielle.

Il y a ensuite un réel déficit de cohérence dans l’architecture de l’UBE. La mutualisation des mauvais avoirs de banques par le biais de la recapitalisation directe par l’ESM, acceptée à contrecoeur par l’Allemagne en échange du SSM, est en flagrante contradiction avec un principe fondamental de l’UBE: “no taxpayer money to save banks”. Ce principe sous-tend notamment tout le texte de la directive Résolution des banques (RRD). Ce paradoxe, et le hasard moral ainsi créé, pourrait bien s’avérer fatal pour l’UBE dans son ensemble.

De fortes tensions existent finlement entre l’Allemagne et les pays du « Club Med » en ce qui concerne la constitution d’un fonds européen de résolution des banques. On mentionnera l’avis exprimé par M. Schäuble selon lequel l’Europe devrait changer le traité pour pouvoir progresser vers un mécanisme unique de gestion des défaillances bancaires[4], ou alors la déclaration commune avec d’autres ministres de pays nordiques le 25 septembre 2012 que seuls les mauvais avoirs générés après la mise en place du SSM seraient pris en charge par l’ESM[5].

 

 Implications pour le Luxembourg

Pour le Luxembourg, petit pays aux 140 banques, dont la somme des bilans représente 22 fois le PIB – on se souvient des comparaisons peu flatteuses – et sur le fond erronées – avec le secteur bancaire de Chypre – les discussions autour de l’UBE coïncident avec d’autres nuages noirs qui se forment au-dessus de la place financière, et plus particulièrement au-dessus de l’activité bancaire. On songe en premier lieu au revirement du gouvernement en matière d’échange d’informations sur les clients non-résidents, mais aussi aux attaques répétées contre la fiscalité jugée trop favorable d’entreprises internationales établies à Luxembourg. Le haro sur les petits pays aux systèmes bancaires démesurés dans la suite de la crise chypriote, combiné aux révélations « Offshore leaks » ayant précédé les déclarations du Ministre des Finances sur le secret bancaire, complètent ce sombre tableau.

Dans ce contexte, le changement du cadre européen de la surveillance et de l’exercice de l’activité bancaire implique certains enjeux considérables pour le Luxembourg. Le rapport annuel 2012 de la CSSF, qui vient de paraître le 3 mai 2013, précise ainsi que le projet de règlement européen[6] « prévoit le transfert d’un nombre important de compétences en matière de surveillance prudentielle des autorités nationales vers la BCE, dont l’autorisation et le retrait d’autorisation des banques, l’autorisation des actionnaires qualifiés, le contrôle des dispositions légales en matière de fonds propres, de grands risques et de liquidité, le contrôle de la gouvernance, du contrôle interne et de la gestion des risques, l’autorisation des dirigeants et le processus de revue prudentielle. »[7]. Il s’agit là des attributions exercées actuellement par la CSSF, qui n’aura, dans le nouveau dispositif, plus qu’un rôle d’assistant local de la BCE.

Seules les banques « de moindre importance » continueront à être surveillées par la CSSF, avec deux bémols: 1. même pour ces banques-là, les décisions en matière « d’autorisation, de retrait d’autorisation, de l’autorisation des actionnaires qualifiés et de l’exercice de la surveillance complémentaire pour les conglomérats financiers » seront prises par la BCE et 2. au vu des critères – alternatifs – retenus pour définir les banques de « moindre importance »[8]

, et notamment le critère de la taille relative, il restera, selon les estimations de la CSSF, environ 70 banques qui continueront à être surveillées par l’autorité luxembourgeoise – celles dont la somme bilantaire dépassera 8 milliards d’euro, soit 20% du PIB, seront supervisées par la BCE.

Un déséquilibre comparable est présent dans un autre pilier de l’UBE, la résolution des banques. Le projet de directive « Recovery and Resolution » fait, quant à lui, la part belle aux « home member states », ce qui n’est pas favorable au Luxembourg, place où sont surtout établies des filiales et succursales de groupes bancaires. Or, en cas de crise, le texte privilégie la compétence des autorités de résolution de l’Etat membre d’origine de la tête de groupe.

Mais le risque principal pour le Luxembourg est peut-être finalement, dans une Europe complètement harmonisée sur le plan des règles d’accès à la profession et d’exercice de l’activité, et privés de l’atout traditionnel du secret bancaire, de ne plus offrir suffisamment d’arguments pour inciter les groupes qui sont actuellement présents à maintenir leurs filiales et succursales[9]. Notre place financière est compétitive aussi parce qu’elle dispose d’un régulateur qui, tout en respectant le cadre législatif européen, est à l’écoute des acteurs et est flexible là où il peut l’être. Ce genre d’avantage pourrait bien disparaître avec l’UBE.

 

 

 

 

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  1. Voir aussi: HUERTAS, Thomas F. « Banking Union ». Dans Bank of Spain Review, 20 March 2013. 16 p.

    GOURIO, Alain et THÉBAULT Laurence. « Union bancaire européenne, suite…Propositions de règlement du 12 septembre 2012 instituant un mécanisme de surveillance unique ». Dans Revue de droit bancaire et financier, Novembre-Décembre 2012. p. 41-42.

    IDOT, Laurence. « Marché unique et/ou Union bancaire ? ». Dans Europe, N°11, novembre 2012.

    HERDEGEN, Matthias. « Europäische Bankenunion : Wege zu einer einheitlichen Bankenaufsicht ». Dans WM-Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht, 66. Jahrg., Heft 40, 6. Oktober 2012. p. 1889-1898.

    KOVAR, Jean-Philippe et LASSERRE-CAPDEVILLE, Jérôme. « Vers un bouleversement de la supervision bancaire ». Dans Revue Banque, n°752, 2012.

    WYMEERSCH, Eddy. The European Banking Union, a first analysis. Financial Law Institute, Working Paper Series, WP 2012-07. October 2012. []

  2. H. Van Rompuy « Towards a Genuine Economic and Monetary Union » (26.6.2012), http://ec.europa.eu/economy_finance/focuson/crisis/documents/131201_en.pdf []
  3. Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil – Feuille de route pour une union bancaire : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_fr.pdf []
  4. Le Monde, 15.4.2013: L’Allemagne impose de nouvelles conditions à l’union bancaire http://www.lemonde.fr/economie/article/2013/04/15/l-allemagne-impose-de-nouvelles-conditions-a-l-union-bancaire_3159789_3234.html []
  5. Klaus C. Engelen « Germany Banking Union-Trap », non publié à la connaissance de l’auteur. []
  6. Projet de règlement européen conférant des tâches spécifiques à la Banque centrale européenne (BCE) en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit publié le 14 décembre 2012. []
  7. Rapport annuel 2012 CSSF []
  8. Les critères retenus pour définir l’importance d’une banque sont les suivants :

    — la taille globale : une somme de bilan supérieure à EUR 30 milliards,

    — la taille relative : une somme de bilan dépassant 20% du produit intérieur brut (PIB),

    — l’importance des activités transfrontalières (en principe la présence d’une banque consolidante ayant au

    moins deux filiales dans la zone euro).

    La taille est déterminée le cas échéant sur une base consolidée au plus haut niveau dans la zone euro. []

  9. Voir aussi les déclarations du directeur de l’ABBL Jean-Jacques Rommes à propos de l’UBE, en septembre 2012: http://www.europaforum.public.lu/fr/actualites/2012/09/rommes-rtl-union-bancaire/index.html []

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